공사와 용역의 차이, 나라장터 입찰·계약에서 달라지는 것 (2026)

공공입찰에서 공사와 용역의 차이는 계약의 목적물에서 갈립니다. 시설물을 직접 설치하거나 유지·보수하는 시공이면 공사이고, 그 시공을 위한 조사·설계·감리나 시설 운영·점검 같은 역무를 맡으면 용역입니다. 이 구분에 따라 나라장터 입찰참가자격 등록, 적격심사 평가표, 계약일반조건, 지체상금률, 하자 책임, 선금 구간이 모두 따로 적용됩니다. 이 글은 국가계약(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률) 기준으로 법령 정의와 입찰·계약 단계의 차이를 정리합니다.

같은 업무구분이라도 낙찰 패턴을 어떻게 분석하는지는 공사·용역·물품 입찰분석 차이에, 용역 안에서 기술용역과 일반용역을 가르는 기준은 기술용역·일반용역 구분에 따로 정리했습니다.

공사와 용역을 가르는 법령 정의

건설공사와 그 밖의 공사

「건설산업기본법」 제2조제4호는 건설공사를 토목·건축·산업설비·조경·환경시설공사와 "그 밖에 명칭과 관계없이 시설물을 설치ㆍ유지ㆍ보수하는공사" 및 기계설비·구조물의 설치·해체공사로 정의합니다. 같은 호 단서는 네 가지를 건설공사에서 뺍니다. 전기공사업법의 전기공사, 정보통신공사업법의 정보통신공사, 소방시설공사업법의 소방시설공사, 국가유산수리 등에 관한 법률의 국가유산 수리공사입니다.

이 네 가지도 공사입니다. 건설공사가 아닐 뿐, 각자의 법에 따라 따로 등록한 업체가 시공합니다. 전기공사업법 제2조는 전기설비 등을 "설치ㆍ유지ㆍ보수ㆍ해체하는 공사"를 전기공사로, 정보통신공사업법 제2조는 정보통신설비의 "설치 및 유지ㆍ보수에 관한 공사"를 정보통신공사로 정의합니다. 소방시설공사업법은 설계도서에 따라 소방시설을 신설·증설·이전·정비하는 영업을 시공으로 정합니다.

용역을 정한 법

용역 쪽은 하나의 법이 아니라 업무 성격별로 흩어져 있습니다.

구분	근거	정의의 핵심
건설공사	건설산업기본법 제2조제4호	시설물을 설치·유지·보수하는 공사, 기계설비·구조물 설치·해체공사
전기·정보통신·소방공사	각 공사업법 제2조	해당 설비의 설치·유지·보수 공사
건설용역	건설산업기본법 제2조제3호	건설공사에 관한 조사, 설계, 감리, 사업관리, 유지관리 등
건설엔지니어링	건설기술 진흥법 제2조제3호	위탁받아 건설기술 업무를 수행. 건설공사의 시공과 시설물의 보수·철거는 제외
엔지니어링활동	엔지니어링산업 진흥법 제2조제1호	연구, 기획, 타당성 조사, 설계, 감리, 시험, 검사, 자문 등과 그 사업관리
정보통신 용역	정보통신공사업법 제2조제5호	공사에 관한 조사, 설계, 감리, 사업관리 및 유지관리 등의 역무

건설기술 진흥법의 정의가 경계를 가장 분명하게 보여 줍니다. 건설엔지니어링은 건설기술에 관한 업무 가운데 "건설공사의 시공 및 시설물의 보수ㆍ철거 업무는 제외"한 것입니다. 시공과 보수는 공사로, 그 밖의 기술 업무는 용역으로 나뉩니다. 예전 법문의 "건설기술용역"은 현행 법에서 "건설엔지니어링"이라는 이름으로 바뀌었습니다. 원문은 건설산업기본법 제2조와 건설기술 진흥법 제2조에서 볼 수 있습니다.

나라장터 입찰참가자격 등록에서 갈리는 공사와 용역

나라장터의 등록 기준인 「국가종합전자조달시스템 입찰참가자격등록규정」(조달청고시 제2026-6호)은 공사와 용역을 따로 정의합니다. 공사는 건설산업기본법·전기공사업법·정보통신공사업법·소방시설공사업법·국가유산수리법 등에 따른 시설물의 "설치ㆍ유지ㆍ보수ㆍ해체ㆍ부지조성 등의 사업"입니다. 용역은 두 갈래입니다. 하나는 건설기술진흥법·엔지니어링산업진흥법·건축사법·기술사법·전력기술관리법 등에 따른 감리·설계 같은 기술 용역이고, 다른 하나는 소프트웨어진흥법·폐기물관리법·시설물안전법 등에 따른 전산용역·전산장비유지용역·청사관리용역·청소용역 같은 일반 용역입니다.

항목	공사	용역
등록 구분(제4조)	공사입찰참가자격등록	용역입찰참가자격등록
갖춰야 할 서류(제24조·제25조)	해당 업종의 등록수첩 등	해당 업의 허가·인가·면허·등록·신고증 등
등재 항목(제25조의2)	업종코드 4자리, 주력분야가 있으면 3자리 코드 추가	업종코드 4자리
참가할 수 있는 입찰(제11조)	등재된 업종 또는 주력분야의 입찰	등재된 업종의 입찰
따로 관리하는 값(제28조)	시공능력평가액	없음

용역 업종은 업종마다 등록 기관과 방식이 다릅니다. 건설엔지니어링사업자는 시·도지사에게 등록하고(건설기술 진흥법 제26조), 엔지니어링사업자는 산업통상부장관에게 신고합니다(엔지니어링산업 진흥법 제21조). 국가계약법 시행령 제12조제1항제2호는 다른 법령이 요구하는 허가·면허·등록·신고를 갖춘 자만 경쟁입찰에 참가하게 합니다. 공사 업종으로 등록한 회사가 같은 분야의 설계 용역에 참가하려면 해당 용역 업종 자격과 나라장터 용역 등재가 따로 있어야 합니다.

건설업 등록이 필요 없는 공사도 있습니다. 건설산업기본법 시행령 제8조는 종합공사 업종에서 공사예정금액 5천만원 미만, 전문공사 업종에서 1천5백만원 미만(가스시설·승강기설치 등 일부 공사 제외)을 경미한 건설공사로 정합니다. 금액 기준은 해당 규정이 정본이며 개정될 수 있습니다. 등록 절차 자체는 나라장터 업체등록 방법에 정리했습니다.

공사인지 용역인지 헷갈리는 업무

이름만 보면 같은 일처럼 보여도 법령은 행위의 성격으로 나눕니다. 자주 섞이는 업무를 원문 정의에 대 보면 이렇습니다.

업무	공사 쪽 정의	용역·물품 쪽 정의
시설물 유지·보수	시설물을 유지·보수하는 공사는 건설공사(건설산업기본법 제2조제4호)	시설물 본체·부속시설의 운전, 점검 및 유지보수를 대행하는 시설물관리용역(조달청 일반용역 적격심사 세부기준 제2조)
안전점검·정밀안전진단	해당 없음	건설기술의 하나(건설기술 진흥법 제2조제2호나목), 시설물안전법이 정한 점검·진단 행위
청소·검침·단순경비	해당 없음	단순한 노무에 의한 용역(국가계약법 시행규칙 제23조의3)
설계·감리·건설사업관리	시공 자체는 공사	건설엔지니어링·엔지니어링활동, 소방·전력·정보통신 설계와 감리도 각 법의 용역
소프트웨어 개발	정보통신설비의 설치·유지·보수는 정보통신공사	소프트웨어사업은 용역, 필요하면 물품과 일괄 입찰 가능(국가계약법 시행령 제16조제3항)
설치가 딸린 물품	이동이 쉬운 기계설비를 제작·공급자가 직접 설치하면 경미한 건설공사(건설산업기본법 시행령 제8조제1항제3호)	물품 제조·공급자가 직접 설치·조립하는 경우는 수의계약 사유의 하나(국가계약법 시행령 제26조제1항제2호바목)

시설물 관련 업무가 가장 헷갈립니다. 건물이나 설비를 고쳐 원래 상태로 되돌리는 시공은 공사로 발주되고, 같은 시설을 정해진 기간 동안 운전·점검·관리하는 업무는 용역으로 발주됩니다. 안전점검과 정밀안전진단은 시설물을 조사·측정·평가해 보수·보강 방법을 제시하는 행위로 정의되며, 그 결과에 따른 보수·보강 시공은 다시 공사가 됩니다.

한 건의 구분은 공고의 업무구분과 참가자격 업종이 정합니다

물품·용역·공사가 한 사업 안에 섞이면 발주기관이 일괄로 낼지 나눠서 낼지를 정합니다. 「정부 입찰ㆍ계약 집행기준」 제2조의2는 그 판단 요소로 다섯 가지를 듭니다.

물품·용역·공사 등 목적물 유형별 독립성과 가분성
일부에 공사가 포함될 때 건설산업기본법·전기공사업법·정보통신공사업법 등 공사 관련 법령의 준수 여부
계약 이행과 관리의 효율성
하자 등 책임 구분의 용이성
발주 방식에 따른 시장의 경쟁 제한 효과

같은 조 제3항은 일괄 발주하는 역무 안에 공사 관련 법령에 따른 의무적 설계·감리 대상이 들어 있으면 용역계약 발주 등 관련 법령에 따른 조치를 하도록 합니다. 전기공사업법 제11조, 정보통신공사업법 제25조, 소방시설공사업법 제21조는 각 공사를 다른 업종의 공사와 분리해 발주하거나 도급하도록 정합니다(긴급복구 등 예외 있음). 그래서 건물 하나를 짓는 사업이라도 건축공사, 전기공사, 정보통신공사, 소방시설공사, 설계·감리 용역이 각각 다른 공고로 나뉘어 나올 수 있습니다.

투찰하는 회사 입장에서 한 건이 공사인지 용역인지는 공고문의 업무구분과 입찰참가자격에 적힌 업종이 정합니다. 내 회사의 등록 업종이 그 공고의 자격 업종과 맞는지가 참가 여부를 가릅니다.

입찰 단계에서 달라지는 것

항목	공사	용역	근거
산출내역서	추정가격 100억원 이상은 입찰서와 함께, 100억원 미만은 낙찰 후 착공신고서 제출 때	해당 조문 없음	국가계약법 시행령 제14조제6항
금액 기준 수의계약	종합공사 4억원, 전문공사 2억원, 그 밖의 공사 1억6천만원 이하	2천만원 이하, 소기업·소상공인 등은 1억원 이하	시행령 제26조제1항제5호가목
적격심사 평가표를 고르는 기준	추정가격 구간(5개 구간, 전기·정보통신·소방 등은 구간 경계가 다름)	용역 종류(일반용역은 학술연구·시설분야·소프트웨어 등 9종)	조달청 시설공사·일반용역 적격심사 세부기준
적격통과 점수	95점 이상	일반용역 85점 이상(소프트웨어 중소기업자간 경쟁제품·여객 육상운송 88점), 기술용역은 10억원 이상 92점·미만 95점	적격심사기준 제8조, 각 세부기준
순공사원가 기준 배제	예정가격 100억원 미만 공사는 재료비·노무비·경비와 그 부가가치세 합계의 98% 미만 입찰 시 심사 제외	해당 없음	적격심사기준 제7조제1항
종합심사낙찰제 대상	추정가격 100억원 이상 공사	건설사업관리 50억원 이상, 기본계획·기본설계 30억원 이상, 실시설계 40억원 이상 용역	시행령 제42조제4항
협상에 의한 계약	대상 아님	물품·용역 계약에서 전문성·기술성 등으로 필요할 때	시행령 제43조

적격심사의 구조도 다릅니다. 계약예규 「적격심사기준」 제5조는 공사의 심사 항목과 배점한도를 예규 별표로 직접 정하고, 물품·용역은 각 중앙관서의 장이 공사 별표를 준용해 따로 정하게 합니다. 그래서 조달청은 시설공사, 기술용역, 일반용역 세부기준을 따로 둡니다. 공사는 금액이 구간 경계를 넘으면 평가표가 통째로 바뀌고, 일반용역은 같은 금액이라도 청소인지 소프트웨어인지에 따라 다른 표를 씁니다.

낙찰하한율도 이 평가표에서 나옵니다. 하한율은 평가표의 입찰가격 평점 산식과 적격통과 점수로 정해지므로, 공사와 용역은 같은 추정가격이라도 하한율이 다르게 잡힙니다. 공사 구간별 배점과 투찰률은 시설공사 적격심사 배점표에, 업무구분별로 공고에 실제 붙은 하한율은 2026 낙찰하한율 일람표에 정리했습니다. 수의계약 한도의 지방계약 비교는 수의계약 금액 기준에 있습니다. 금액 경계와 점수는 공고문과 해당 규정이 정본이며 개정될 수 있습니다.

계약 이행에서 달라지는 것

계약을 맺으면 공사는 「공사계약일반조건」, 용역은 「용역계약일반조건」이 계약문서가 됩니다(둘 다 재정경제부 계약예규). 용역계약일반조건은 제2장 일반용역계약조건(공통)에 제3장 시공 단계의 건설사업관리용역, 제4장 소프트웨어용역 조건을 해당 용역에 맞게 조합해 쓰고, 둘이 부딪히면 세부용역별 조건을 먼저 적용합니다(제2조).

항목	공사	용역	근거
시작 신고	착공신고서 제출(현장기술자지정신고서, 공사공정예정표, 안전·환경 및 품질관리계획서, 공정별 인력·장비투입계획서, 착공 전 현장사진 등). 공사기간 30일 미만 등은 발주기관이 생략하게 할 수 있음	발주기관이 요구하면 착수신고서 제출(용역공정예정표, 인력 및 장비투입계획서 등)	공사 제17조, 용역 제13조
착공일 하한	추정가격 10억원 미만은 계약체결일부터 10일, 10억원 이상은 20일 이전으로 정할 수 없음(긴급공사 등 예외)	해당 조문 없음	공사 제17조제2항
기성대가	최소 30일마다 청구, 검사완료일부터 5일 이내 지급	최소 30일마다 청구, 검사완료일부터 5일 이내 지급	공사 제39조, 용역 제26조
완료 검사	공사를 완성하면 준공신고서 등으로 통지, 14일 이내 검사	용역을 완성하면 서면 통지, 14일 이내 검사	공사 제27조, 용역 제20조
지체상금률	1일 1천분의 0.5	1일 1천분의 1.25(소프트웨어사업에서 물품과 일괄 입찰한 용역은 제외)	국가계약법 시행규칙 제75조
하자담보책임	1년 이상 10년 이하에서 공종별 기간, 하자보수보증금 계약금액의 2~5%(3천만원 이하 공사 등은 면제 가능)	일반용역 공통 조건에는 하자 조문 없음. 소프트웨어용역은 종료 확인 후 1년, 하자보수보증금 2%	시행령 제60조·제62조, 시행규칙 제70조·제72조, 용역 제58조·제59조
선금(14일 이내 지급 구간)	100억원 이상 30%, 20억원 이상 40%, 20억원 미만 50%	10억원 이상 30%, 3억원 이상 40%, 3억원 미만 50%	정부 입찰ㆍ계약 집행기준 제34조
공동계약 방식	공동이행·분담이행, 건설공사는 주계약자관리방식도 가능	공동이행·분담이행	공동계약운용요령 제2조의2

선금 한도 자체는 공사·물품 제조·용역 모두 계약금액의 100분의 70입니다. 업무구분에 따라 다른 것은 최초 신청 때 14일 이내 지급하는 금액 구간이며, 2026년 4월 개정으로 사용내역이나 공정률을 확인한 뒤 추가 선금을 지급할 수 있는 조항이 들어갔습니다. 주계약자관리방식은 공동계약운용요령이 "「건설산업기본법」에 따른 건설공사를 시행하기 위한" 방식으로 정의하므로 건설공사에만 해당합니다. 공동수급체 구성은 나라장터 공동수급체 구성방법에 정리했습니다.

지체상금은 같은 계약금액·같은 지체일수라도 용역이 공사의 2.5배입니다. 계산 예시는 지체상금과 계약해지에 있습니다. 위 기간·비율·금액 구간은 계약서와 해당 규정이 정본이며 개정될 수 있습니다.

기성과 준공의 차이, 용역의 완성

기성은 계약 목적물이 다 끝나기 전에 이미 이행한 부분을 말합니다. 국가계약법 시행령 제58조제3항은 기성부분에 대한 대가를 계약수량, 이행의 전망, 이행기간 등을 참작해 적어도 30일마다 지급하도록 합니다. 기성대가는 계약단가로 산정합니다(공사계약일반조건 제39조제6항, 용역계약일반조건 제26조제5항).

준공은 공사를 완성한 상태입니다. 공사계약일반조건 제27조는 공사를 완성하면 준공신고서 등 서면으로 알리고 검사를 받게 하며, 제40조는 그 검사에 합격한 뒤 준공대가를 청구하게 합니다. 하자담보책임기간도 전체 목적물을 인수한 날과 준공검사를 완료한 날 가운데 먼저 온 날부터 셉니다(시행령 제60조).

용역계약일반조건은 "준공"이라는 말을 쓰지 않습니다. 제20조는 "용역을 완성하였을 때" 서면으로 통지하고 검사를 받게 하고, 기성부분에 대해 완성 전에 대가를 받으려 할 때도 같은 검사를 받게 합니다. 검색어로 많이 쓰는 "용역 준공"은 계약조건상으로는 용역의 완성과 그 검사를 가리킵니다. 나라장터에서 기성·완료 확인을 요청하는 화면과 서류 작성은 계약관리 단계 글에서 따로 다룹니다. 지급 주기와 검사 기간은 계약서와 해당 규정이 정본이며 개정될 수 있습니다.

자주 묻는 질문 (FAQ)

Q. 공사와 용역의 차이는 무엇인가요?

공사는 시설물을 설치·유지·보수·해체하는 시공이고, 용역은 그 시공을 위한 조사·설계·감리·사업관리나 시설 운영·점검·청소 같은 역무입니다. 나라장터 등록, 적격심사 평가표, 계약일반조건, 지체상금률, 하자 책임이 모두 따로 적용됩니다.

Q. 시설물 유지관리는 공사인가요, 용역인가요?

시설물을 유지·보수하는 시공은 건설산업기본법상 건설공사입니다. 시설물을 운전·점검하고 관리 업무를 대행하는 것은 시설물관리용역입니다. 한 건이 어디에 속하는지는 공고의 업무구분과 참가자격 업종이 정합니다.

Q. 전기공사도 건설공사에 들어가나요?

들어가지 않습니다. 건설산업기본법 제2조제4호 단서가 전기공사, 정보통신공사, 소방시설공사, 국가유산 수리공사를 건설공사에서 제외합니다. 이 공사들은 각 공사업법에 따라 등록한 업체가 시공하고, 원칙적으로 다른 업종의 공사와 분리해 발주합니다.

Q. 용역에도 준공이라는 말을 쓰나요?

용역계약일반조건은 준공 대신 "용역을 완성하였을 때"라는 표현을 씁니다. 완성 사실을 서면으로 통지하면 발주기관이 14일 이내에 검사하고, 검사에 합격하면 대가를 청구합니다.

Q. 기성과 준공은 어떻게 다른가요?

기성은 완성 전에 이미 이행한 부분이고, 준공은 공사 전체를 완성한 상태입니다. 기성대가는 검사를 거쳐 최소 30일마다 청구할 수 있고, 준공대가는 준공검사에 합격한 뒤 청구합니다.